شناخت شرکت های دولتی
شرکت دولتی
شناخت شرکت های دولتی در ماده (۴) قانون محاسبات عمومی مصوب 1366/6/1، بدین شرح توصیف شده است شرکت دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت تجارتی ایجاد می شود و یا به حکم دادگاه صالح ملی شده و با مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی باشد. شرکت دولتی تلقی می شود.
بر اساس ماده (3) قانون محاسبات عمومی، مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می شود و عنوان وزارتخانه ندارد. براساس نیاز کشور در استان ها و مناطق مختلف، سازمان ها، مؤسسات و شرکت های دولتی تشکیل گردیده است و طبق ماده ۵ این قانون، به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تشکیل شده و یا می شود.
در برخی منابع حقوقی، از موارد زیر به عنوان وجوه افتراق مؤسسات دولتی و شرکت های دولتی نام برده شده است. شرکت های دولتی دارای ارکان (مجمع عمومی مستقل از دولت، هیات مدیره، مدیرعامل و بازرس) است همچنین ارکان اداره کننده شرکت های دولتی شباهت زیادی به مؤسسات دارد. در حال حاضر شرکت های دولتی با مدیریت دولتی اداره می شود و مجامع این شرکت ها توسط ارکان دولتی، وزیر امور اقتصاد و دارایی و وزیر ذی ربط و معاونان آنها تشکیل و اداره می گردد. همچنین قاعدتا بودجه بندی شرکتهای دولتی باید توسط مجمع عمومی و بودجه بندی مؤسسات دولتی با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی صورت گیرد.
براساس قانون بودجه سال ۱۳۸۷ و همچنین سال های قبل، حدود ۷۰ درصد بودجه سالانه کشور مربوط به شرکت های دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است و این مطلب نیز تأکیدی بر تشابه مؤسسات و شرکت های دولتی از لحاظ مرجع تصویب بودجه است. اداره دارایی های شرکت های دولتی باید تابع مقررات داخلی خود و اداره مؤسسات دولتی تابع قانون محاسبات عمومی باشد، اما در حال حاضر دارایی شرکت های دولتی نیز تابع قانون محاسبات عمومی و مقررات دولتی است.
بنا به درخواست معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری به شماره نامه 200/37770 مورخ 1389/2/8 در اجرای تبصره یک ماده ۴ و تبصره ماده 115 قانون خدمات کشوری ایجاد و ثبت شرکت های دولتی (بیش از ۵۰٪ سهام) قبل از هرگونه اقدام می بایستی علاوه بر اجازه مجلس شورای اسلامی و یا تجویز ایجاد و تأسیس آن به هیأت وزیران نظر آن معاونت یاد شده را اخذ نمایند. البته در برخی از قوانین موخر ایجاد شرکت های دولتی را تحت شرایطی بدون اخذ مجوز پیش بینی نموده است، که می توان به ماده واحده قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ مصوب 1389/12/24 اشاره نمود. لذا به موجب قاني مذکور و نظر معاونت حقوقی رئیس جمهور به شماره نامه ۱۷۷۶۶/۱۵۹۶۸۱ مورخ 1392/11/2 سازمان های توسعه ای هر چند ماهیت دولتی دارند لکن در مناطق محروم امکان سرمایه گذاری و تملک سهام ۱۰۰٪ شرکت را دارا می باشند. در ماده ۱۸ قانون اصلاح اصل ۴۴ ایجاد شرکت های دولتی صرفا تا پایان سال ۱۳۹۲ امکان پذیر بوده و به نظر تا کنون این محدودیت تمدید نشده است.
سازمان های دولتی
در قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین و مقررات مربوطه برای سازمان های دولتی تعریفی ارائه نشده است. براساس ماده ۱۳۰ قانون محاسبات عمومی، از تاریخ تصویب این قانون ایجاد یا تشکیل سازمان دولتی منحصرا به صورت وزارتخانه، مؤسسه دولتی یا شرکت دولتی مجاز خواهد بود. کلیه مؤسسات انتفاعی و بازرگانی وابسته به دولت و سایر دستگاه های دولتی که به صورتی غیر از وزارتخانه یا مؤسسه دولتی با شرکت دولتی ایجاد شده و اداره می شوند مکلفند حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ اجرای این قانون با رعایت مقررات مربوط وضع خود را با یکی از سه وضع حقوقی فوق تطبیق دهند و الا با انقضای این فرصت، مؤسسه دولتی محسوب و تابع مقررات این قانون در مورد مؤسسات دولتی خواهند بود.
در مواردی جایگاه این سازمان ها، در اساسنامه و یا قانون تشکیل آنها تعریف شده است. که از جمله می توان به سازمان حسابرسی بر اساس ماده یک اساسنامه خود، ثبت شرکت های مادر تخصصی در بخش کشاورزی و صنعتی و راه و ساختمان، شرکت شهرهای جدید، شرکت سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی، سازمان فناوری اطلاعات و سایر موارد اشاره نمود.
در برخی از قوانین، شرکت های دولتی صرفا در قالب شرکت های مادر تخصصی و شرکت های عملیاتی (نسل دوم) سازماندهی می شود. ماده ۵۸۷ قانون تجارت مقرر می دارد؛ مؤسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می شوند.
وزارتخانه ها و ادارات کل استان ها، شهرستان ها و … جزء تقسیمات داخل سازمان دولت مرکزی به شمار می آیند. وزارتخانه ها، تشکیلات و ارگان داخلی دولت هستند و مامور این وزارتخانه ها، مامور دولتی و دارایی آنها متعلق به دولت است و کلیه اعمال و قراردادهای آنها دولتی محسوب می شود و به طور کلی تمام وزارتخانه ها و ادارات، شخصیت حقوقی واحد محسوب می گردند.
علاوه بر وزارتخانه ها، استانداری، فرمانداری، بخشداری و … جزء دولت محسوب می گردند. معمولا در قانون تأسیس و اساسنامه شرکت های دولتی، نحوه تغییرات شرکت بعدی پیش بینی می گردد و در صورتی که پیش بینی لازم صورت نگرفته باشد، تصویب هرگونه تغییر با مرجع تأسیس می باشد و به دلیل این که در خصوص ثبت شرکت ها در اداره ثبت شرکتها سابقه ای وجود ندارد، اذا اداره مزبور از ثبت هرگونه تغییرات در اساسنامه شرکتهای گفته شده امتناع می نماید.
همچنین در خصوص انحلال شرکت های دولتی به موجب ماده ۱۳۴ قانون محاسبات عمومی: (انحلال شرکتهای دولتی منحصرا با اجازه قانون مجاز می باشد، مگر آن که در اساسنامه های مربوط ترتیبات دیگری مقرر شده باشد). به موجب بند (الف) تبصره ۳۵ قانون بودجه سال ۱۳۷۸ کل کشور، دولت موظف گردید نسبت به تعیین تکلیف کلیه شرکتهای دولتی به استثناء شرکتهای مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی، از طریق انحلال، واگذاری و فروش سهام به بخش های خصوصی و تعاونی اقدام کند. همچنین در ماده ۷ و ۸ قانون برنامه چهارم توسعه نیز به این مضمون تأكيد شده و مقرراتی برای شفاف سازی و سازماندهی شرکتهای دولتی وضع گردیده است.
نظریات حقوقی در خصوص شرکت های دولتی
در این قسمت از شناخت شرکت های دولتی برخی از مقررات و نظریات حقوقی را در خصوص ثبت شرکت های دولتی بیان مینماییم. در ماده ۲۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362/6/8، بیان گردیده است، واحدهایی که بانک ها در آنها مشارکت و یا سرمایه گذاری نموده باشند، تابع قانون تجارت خواهند بود، مگر این که مشمول قانون دیگری باشند. لذا ممکن است بانک های دولتی از جمله بانک ملی، بانک سپه نسبت به ایجاد شرکت ها با مالکیت خود اقدام نمایند که برای خصوصی بودن شرکت های اقماری، ملاک مشخص و معینی در نظر گرفته نشده است. هر چند که در نظم کنونی ایجاد شرکت های اقماری یا بنگاه داری توسط بانک ها محدود شده است.
در یکی از موارد شناسایی شرکت های دولتی (شرکت آب و فاضلاب) بر طبق نظریه مشورتی شماره 7/6353مورخ 1377/10/3 بیان گردیده است؛ با توجه به تبصره ماده ۳ قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب مصوب سال ۱۳۶۹ شرکت های آب و فاضلاب خوزستان و اهواز مادامی که دولتی بودن آنها به تصویب هیأت وزیران نرسیده باشد غیر دولتی تلقی می شوند.
همچنین در نظریه مشورتی دیگری به شماره 7/4543 مورخ 1377/6/27 مطرح گردیده است، برابر ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور، وقتی یک شرکت، شرکت دولتی محسوب می شود که اولا تأسیس آن با اجازه قانون بوده و ۵۰ درصد سرمایه ان متعلق به شرکت دولتی باشد. با این مشخصه، با آنکه شرکت « توزیع نیروی برق استان مازندران » با اجازه مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون تأسیس شده است ولی چون ۶۰ درصد سهام آن متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی است، شرکت دولتی نبوده و نمی توان مقررات خاص شرکتهای دولتی را به آن تسری داد.
مراد از شرکت ها و مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام آنها است نام آنها است شرکتها و مؤسساتی می باشند که عمومات قانونی شامل آنها نمی شود مگر با تصریح نام آنها.
در خصوص تشخیص شرکت دولتی یا خصوصی مخابرات ایران (قبل از واگذاری) عنوان شده است، (طبق ماده یک قانون تأسیس شرکت مخابرات ایران مصوب سال ۱۳۵۰ می باشد، شرکت مذکور دارای شخصیت حقوقی بوده و به صورت بازرگانی اداره می شوند و لذا دارای استقلال مالی است. لذا از شمول مقررات منع توقیف اموال دولت خارج است).
همچنین در خصوص تشخیص دولتی یا خصوصی بودن شرکت قند وشکر بیان شده است، هرچند براساس ماده ۴ اساسنامه شرکت سهامی قند و شکر، شرکت مذکور طبق مقررات اساسنامه به صورت بازرگانی اداره می شود. لکن با توجه به این که بر اساس ماده یک اساسنامه اعمال شرکت صرفا جنبه تصدی نداشته و بیشتر به اعمال حاکمیت دولت مربوط می شود و با لحاظ انتفاعی نبودن شرکت به کیفیتی که برای شرکت های تجارتی مقرر است محل های استیجاری شرکت سهامی قند و شکر از شمول مقررات قانون موجر و مستأجر مصوب ۱۳۵۶ خارج بوده و مشمول تبصره (یک) ماده ۸ قانون رابطه موجر و مستأجر مصوب سال ۱۳۶۲ می باشد).
حدود وظایف و اختیارات مجمع عمومی و هیأت مدیره شرکتهای دولتی در اساسنامه شرکت به طور روشن و مشخص تعیین شده است و اعضای مجمع عمومی و هیأت مدیره خارج از آن حدود آن نمی توانند اقدامی به عمل آورند و چنانچه در اساسنامه شرکتهای دولتی تفویض اختیار پیش بینی شده باشد به همان ترتیب تفویض اختیار بلا اشکال است
نکته: در ماده واحده قانون تعیین مرجع تصویب و یا اصلاح و تغییر اساسنامه شرکت ها و مؤسسات تابعه وزارتخانه ها مصوب 1366/9/22 صریحا از شرکتهای تابعه وزارتخانه ها نامبرده شده و شرکتهای تابعه وزارتخانه ها، کلیه شرکتهای تحت پوشش وزارتخانه و نیز شرکتهای دولتی تابعه را در بر می گیرد. بنابراین شرکتهای دولتی مشمول ماده ۴ قانون محاسبات عمومی و هر شرکتی که به موجب مقررات شرکت دولتی محسوب شود و تابع وزارتخانه ای باشد مشمول ماده واحده قانون مذکور خواهد بود.
در شناخت شرکت های دولتی با توجه به تعریف شرکت های دولتی مصرح در ماده ۴ قانون محاسبات عمومی قانون تعیین مجمع تصویب یا اصلاح یا تغییر اساسنامه شرکتها مصوب ۱۳۶۶ که با تصویب یا انجام هرگونه تغییر و اصلاح در اساسنامه مؤسسات و شرکت ها با کسب مجوز از مجلس شورای اسلامی در هر مورد بنا به پیشنهاد وزارت ذی ربط و تأیید سازمان امور اداری با هیأت وزیران خواهد بود به نظر می رسد
اولا: سهامدار شرکت های دولتی، دولت به معنای اعم آن است، نه هیأت وزیران و با این اعتبار مصوبات هیأت وزیران نمی تواند حكم مصوبات مجمع عمومی را تحت عنوان این که کل سهام متعلق به دولت است داشته باشد و آنچه را که به موجب ماده واحده مارالذکر اجازه داده شده، تغییر یا اصلاح اساسنامه است که باید به موجب مقررات مندرج در قسمت اخیر ماده واحده صورت گیرد، اضافه می کند اقدامات دیگری که به موجب اساسنامه قانونی به عهده مجامع عمومی فوق الذکر و عادی واگذار شده کماکان با همان مجامع است.
ثانيا: در اساسنامه شرکتهای دولتی که کل سهام آن به دولت تعلق دارد، مشخصات وزرایی که به لحاظ ارتباط با وظایف و اهداف شرکت باید در مجامع عمومی شرکت هیأت وزیران دخالتی ندارد. کنند قید می گردد و مجامع با همان وزراء یا مدیران تعیین شده تشکیل می گردد.
ثالثا: فرض این که مصوبات مجامع عمومی شرکت ها مغایر باشد، روشن نیست و مشخص نشده که مصوبات دولت در چه زمینه است. در صورتی که مربوط به امور کلی و نظام مملکتی باشد، مصوبه مجمع عمومی شرکت نمی تواند خلاف مقررات مصوب هیأت وزیران باشد.
رابعا: شرکت اعم از آن که دولتی یا مربوط به بخش خصوصی باشد به موجب اساسنامه و مقرراتی که قانونی است یا در دفتر ثبت شرکت ها به ثبت رسیده است اداره می شود. یکی از ارکان شرکت، مجامع عمومی عادی یا فوق العاده می باشد که اساسنامه برای آن ها وظایفی تعیین نموده و طرز تشکیل آن را مشخص نموده است و با دعوت مجمع عمومی وفق همان اساسنامه، سهامداران یا نمایندگان آنها در جلسه حضور می یابند و با حصول حد نصاب مجمع طبق دستور جلسه عمل می کنند.
حال اگر شرکت دولتی است و بعضی از وزراء کر مجمع عمومی شرکت می کنند باید موافق همان قواعد در محل تعیین شده حضور یابند، در غیر این صورت امکان اتخاذ تصمیم در مورد مسائل و دستور جلسه وجود ندارد مجددا تأکید می شود، هیأت وزیران نمی تواند با تشکیل جلسه وظیفه مجمع عمومی را انجام دهد و در شرکت های دولتی تغییر یا اصلاح اساسنامه که در شرکت های دولتی حسب مورد با مجمع عمومی می باشد باید مقررات ماده واحد رعایت گردد.
مستندا به مواد ۲، ۳ و ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶: شهرداری، مؤسسه عمومی غیردولتی است و اموال آن جزو اموال دولتی نمی باشد. ملاک تشخیص دولتی بودن یک مؤسسه بودجه آن است. چنان چه بودجه مؤسسه در بودجه عمومی مملکت منظور شده باشد مؤسسه دولتی والا غیردولتی است؟
همان طور که ذکر شد در ماده (۴) قانون محاسبات، برخی مصادیق شرکتهای دولتی بیان شده است، ولی در مورد سایر مصادیق آن و همچنین در زمینه اداره شرکت های دولتی نظیر مسائلی از جمله نگهداری دفتر ثبت سهام، سهام وثیقه مدیران، صدور اوراق سهام و … نحوه اقدام در هاله ای از ابهام است. جا دارد در اصلاحات مذکور به منظور شفافیت مقررات مربوط به شرکت های دولتی موادی چند نیز به نحوی تشکیل و ثبت، جایگاه ارکان شرکت، نحوه اداره، تغییرات بعدی، انحلال و تصفیه آنها اختصاص یابد.
براساس موارد فوق، شرکت های دولتی با تصویب مجلس شورای اسلامی و یا براساس قانون تأسیس که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، تشکیل می شود و در صورتی که در اساسنامه مرجعی برای تغییرات بعدی مشخص نگردیده باشد، باید با تصویب مجلس شورای اسلامی اصلاح گردد. در اصلاحات پیشنهادی قانون اخیر، مفاد مواد ۳۰۰ و ۵۸۷ مذکور به صورت شفاف و کامل بیان نگردیده است.
یکی دیگر از مباحثی که در خصوص شرکت های تجارتی مشاهده می گردد وجود شرکتهای خصوصی شبه دولتی و شبه عمومی می باشد که نظارت تخصصی در خصوص فعالیت های آن اقدام نمی گردد، لذا با استفاده از رانتی که توسط ارکان شرکت می توانند ایجاد نمود، موجبات عدم رقابت عادلانه با شرکتهای خصوصی خواهد گردید. همچنین بخش دولتی، مدیران و مستخدمین دولتی خود را در مدیریت بخش تجارت شرکت های شبه دولتی بکار می گیرند که براساس کلیات اصل ۱۴۱ قانون اساسی تصدی به بیش از دو شغل دولتی نیز به صورت قانون در آمده است که متأسفانه متولی رصد ممنوعیت های ایجاد شده در حوزه ثبت شرکت ها پیش بینی و لحاظ نشده است. ( شناخت شرکت های دولتی )
همان طور که بیان گردید بر طبق آمار و اطلاعات موجود در بانک جامع اطلاعات ثبت شرکت ها و مؤسسات غیر تجاری، بسیاری از مدیران دولتی، وزراء و معاونین وزرای یا مستخدمین دولتی، علاوه بر دریافت حقوق دولتی به مناسبت حضور در هیات مد شرکتهای خصوصی نیز پاداش و حقوق فراوانی در یافت می نماید. هر چند در اسلام ماده ۲۶۱ لایحه اصلاحی قانون تجارت برخی از ممنوعیت های برای آن در نظر گرفت شده لکن این موضوع با اهداف نظام و اصل ۱۴۱ قانون اساسی مغایر است و نوعی فساد دولتی را به همراه دارد.
لذا پیشنهاد می گردد مراجع ثبت شرکت ها و مؤسسات غیر تجاری به عنوان متولی اجراء اصل ۱۲۱ قانون اساسی مبنی بر منع مداخله وزراء و معاونین آن ها و يا مستخدمين دولت، در هیأت مدیره شرکت های تجارتی و یا ممنوعیت بیش از دو شغل دولتی در حوزه ثبت شرکت های دولتی شناخته شوند و با تمهیدات ریاست عالی قوه قضاییه امکان رصد و پیگیری و جلوگیری مستخدمین دولتی در سمت مدیران شرکتهای خصوصی با ایجاد شعب مخصوص قضایی در اداره ثبت شرکت ها فراهم گردد ( شناخت شرکت های دولتی )
بدون دیدگاه